Ongelijkheden: nauwkeuriger meten voor een eerlijkere herverdeling

Door de federale, regionale en Europese verkiezingen in België over enkele dagen lijkt het waarschijnlijk dat het thema van "ongelijkheid" weer volop in de schijnwerpers zal staan. De term omvat zodanig uiteenlopende realiteiten dat vrijwel iedereen het naar eigen inzicht kan inzetten in zijn verkiezingsargumentatie. In deze context is het zinvol om te verduidelijken wat met het begrip wordt bedoeld en stil te staan bij wat we weten over inkomensongelijkheid in België.

Hannes Egler sur Unsplash

“De ongelijkheid neemt toe.”

Deze uitspraak klinkt regelmatig in publieke debatten in België. Maar zo geformuleerd, blijft het oordeel vaag. Over welke ongelijkheden hebben we het? Inkomsten? Vermogen? Consumptie? Gezondheid? Toegang tot onderwijs of cultuur? En wie wordt precies bedoeld? Ongelijkheden tussen arm en rijk? Tussen generaties? Tussen mannen en vrouwen? Als laatst, over welke periode gaat het? Sinds de COVID-crisis? Vanaf de financiële crisis van 2008? Of sinds de opkomst van het neoliberalisme? Het lijkt misschien omslachtig en overbodig om dit allemaal te preciseren in een televisiedebat, maar het is veel minder optioneel als het gaat om het toepassen van een effectief overheidsbeleid.

In dit artikel verduidelijken we eerst wat bedoeld wordt met ongelijkheid en welke algemene mechanismen daarbij een rol spelen, met een focus op inkomensongelijkheid. Vervolgens richten we de blik op België om aan te tonen hoe moeilijk het debat over inkomens- en vermogensongelijkheid te voeren is met de huidige statistische middelen. Daarna presenteren we een nieuwe methodologie, de Distributional National Accounts, waarmee alle inkomens over de bevolking worden verdeeld om een zo volledig mogelijk beeld van ongelijkheden te krijgen.

Een spiraal van diverse ongelijkheden

De ongelijkheden die vaak onderwerp zijn van publiek debat (inkomen, vermogen, gezondheid) betreffen ongelijkheden in uitkomsten. Deze resultaten worden op een bepaald moment in de tijd waargenomen en zijn het gevolg van zeer uiteenlopende factoren.

Deze ongelijkheden kunnen voortkomen uit verschillen in startkansen, waarbij individuen niet dezelfde toegang hebben tot kwalitatief onderwijs, een gezonde leefomgeving of een rijk cultureel klimaat. Maar zelfs in een hypothetische, perfecte samenleving waarin iedereen dezelfde kansen heeft bij aanvang, zouden na verloop van tijd ongelijkheden in uitkomsten kunnen ontstaan.

"Statistische gegevens over ongelijkheden geven slechts een gedeeltelijk beeld van de situatie: we kunnen alleen ongelijkheden beschrijven binnen een bepaalde populatie en voor een specifiek type inkomen, omdat instellingen toegang hebben tot verschillende gegevens en er geen centralisatie van informatie is."

In grote lijnen kunnen twee hoofdoorzaken van ongelijkheden worden aangewezen. Ten eerste kunnen publieke beleidsmaatregelen (op het gebied van fiscaliteit, arbeidsmarktinstituten, enzovoort) en bredere maatschappelijke structuren tijdens hun uitvoering ongelijkheden genereren. Ten tweede kunnen individuele keuzes bijdragen aan ongelijkheden in uitkomsten. Sommige mensen maken keuzes die leiden tot verschillen in inkomsten of investeringen. Denk bijvoorbeeld aan loopbaankeuzes, investeringsbeslissingen en financieel beheer, die een grote invloed kunnen hebben op de economische resultaten van een individu. In een ideale wereld, zonder verschillen in startkansen en met een volledig gelijkwaardige sociale organisatie, zouden alleen individuele keuzes ongelijkheden verklaren. Maar onze wereld is niet perfect. Onze samenleving, gevormd door historische beslissingen en systemen, kent ongelijkheden in kansen en een constante wisselwerking tussen individuele beslissingen en een ongelijk sociaal systeem. Dit creëert een risico op een “ongelijkheidsspiraal,” zoals geïllustreerd in figuur 1.

Stel dat onze samenleving al begint met inkomensongelijkheid, en we veronderstellen (zoals vaak gedaan wordt) dat deze ongelijkheden gerechtvaardigd en dus acceptabel zijn. Met inkomen kan men in principe twee dingen doen: consumeren en, als er geld overblijft, investeren. Dit leidt tot ongelijkheden in consumptie en investeringen. Rijkere mensen hebben toegang tot meer en betere goederen en diensten, zowel in kwantiteit als kwaliteit. Dit geeft hen belangrijke voordelen om hun sociale positie te behouden. Stel bijvoorbeeld: kinderen uit een arm gezin kunnen slechts één naschoolse activiteit volgen (bijvoorbeeld voetbal), terwijl kinderen uit een rijk gezin naast voetbal ook pianolessen of tekenlessen volgen, op zaterdag met hun ouders naar het zwembad gaan en op zondag naar de scouts. Deze brede opvoeding en culturele rijkdom zorgen ervoor dat de kinderen uit rijkere gezinnen hun oorspronkelijke levensstandaard eerder zullen behouden. Zonder toegankelijke openbare diensten zijn de consumptiekeuzes van gezinnen sterk afhankelijk van hun inkomen. Arme gezinnen willen misschien wel dezelfde kansen voor hun kinderen, maar hebben daar simpelweg niet de middelen voor. Inkomensongelijkheid leidt zo tot ongelijkheden in sociaal en cultureel kapitaal, gezondheid en leefomgeving. Overheidsbeleid kan een cruciale rol spelen om te voorkomen dat deze ongelijkheden in consumptie uitmonden in nog grotere inkomensongelijkheden voor de volgende generatie.

Hetzelfde geldt voor investeringen. Arme huishoudens hebben vaak niet genoeg over om te sparen, terwijl hogere inkomens meer kunnen investeren in zowel financiële activa (zoals spaarrekeningen, aandelen en obligaties) als niet-financiële activa (zoals onroerend goed). Bovendien genereren grotere investeringen doorgaans hogere rendementen. Een euro geïnvesteerd door een arm huishouden levert niet hetzelfde op als een euro geïnvesteerd door een rijk huishouden. De spiraal van ongelijkheid blijft zo zichzelf versterken, tenzij beleid bewust ingrijpt om deze dynamiek te doorbreken. De inkomensongelijkheid leidt tot vermogensongelijkheid, die op haar beurt de inkomensongelijkheid verder zal verergeren. Nogmaals, zonder publiek beleid dat deze vicieuze cirkel doorbreekt, hebben de ongelijkheden vrij spel om zich verder uit te breiden. Ten slotte mogen we niet vergeten te vermelden dat de hier gepresenteerde spiraal schematisch is en voornamelijk de ongelijke dynamieken tussen sociale klassen reproduceert. Andere ongelijkheden overlappen hiermee, gerelateerd aan geslacht of ras.

België, een droge statistische grond

De genoemde spiraal zet economen en sociologen aan om de diepere oorzaken te begrijpen en te analyseren. Deze kunnen betrekking hebben op individuen, instellingen of structurele mechanismen die werkzaam zijn in onze kapitalistische samenlevingen. Het valt buiten het kader van dit artikel om deze oorzaken op te sommen, maar hun identificatie – of het nu in een academisch of politiek debat is – kan niet plaatsvinden zonder de ongelijkheden te kwantificeren. In het bijzonder de inkomens- en vermogensongelijkheden. Wie bezit welk type vermogen en van welke waarde? Wie ontvangt welk type inkomen en hoeveel? Hoe evolueren de trends? Het beantwoorden van deze eenvoudige vragen is in België, meer dan ergens anders, gecompliceerd. Het Belgische statistische apparaat produceert geen tijdreeksen van meerdere decennia die de evoluties en zware trends die de geschiedenis aan het licht brengt, kunnen analyseren.

Daarnaast is er geen database in handen van de overheid (en al helemaal niet in handen van onderzoekers) die de Belgische huishoudens zou opsommen met hun ontvangen inkomens (onafhankelijk van de bron) en de waarde van hun bezittingen (bankrekeningen, vastgoed, enzovoort). Statistische producties over ongelijkheid bieden een gedeeltelijk beeld van de situatie: we kunnen alleen ongelijkheden beschrijven die verband houden met een bepaalde populatie en een bepaald type inkomen, omdat de instellingen toegang hebben tot verschillende gegevens en er geen centralisatie van de informatie bestaat. De FOD Financiën heeft bijvoorbeeld toegang tot het belastbaar inkomen van Belgen die belastingaangiften indienen. De ongelijkheidsindicatoren zullen dus betrekking hebben op belastbare inkomens (of inkomens na belasting) van de belastingpopulatie. Sociale bijdragen van werkgevers en werknemers of niet-aangegeven/aangegeven inkomsten blijven buiten dit beeld.

De FOD Financiën heeft bovendien een beperkte zicht op de inkomsten uit kapitaal en het financiële of niet-financiële vermogen. Wat vastgoed betreft, is het zeer complex: de waarde van een goed is simpelweg niet bekend bij de federale overheidsdienst (FOD), behalve op het moment van verkoop. Voor de schatting van vastgoedinkomsten baseert de administratie zich op het kadaster, dat beroemd is om zijn veroudering ondanks de pogingen tot actualisatie met de renovaties van particulieren (en controles). Toch zou, wanneer een goed verhuurd wordt, de werkelijke huur als basis kunnen dienen voor een schatting van de waarde van het goed. Voor financieel vermogen is de belastingdienst eveneens niet in staat om gegevens te verstrekken: er is geen centrale staatsmonitoring van “wie bezit wat”. De inkomsten uit dit vermogen worden op hun beurt belast aan de bron: het belastingbedrag wordt ingehouden door de bank of de financiële tussenpersoon die het aan de staat betaalt. Dit bevrijdt vaak particulieren van de verplichting om de inkomsten aan de belastingdienst aan te geven. Het resultaat is dat de verdeling van financiële vermogens en inkomsten geen publieke gegevens zijn. Het zijn de privébanken die waarschijnlijk het meest gedetailleerde overzicht hebben en de meest precieze monitoring van het vermogen en de kapitaalinkomsten van de Belgen.

Een ander voorbeeld: de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid heeft toegang tot alle inkomsten van werkende werknemers, met de verschillende vormen van lonen, maar ook de sociale uitkeringen die door elk individu worden ontvangen. De indicatoren die geproduceerd worden, zullen dus betrekking hebben op de bruto-inkomsten van de werknemers, inclusief de sociale bijdragen, of de sociale uitkeringen. De inkomsten uit kapitaal en het vermogen blijven buiten dit beeld. Hoewel we privéredenen kunnen accepteren die impliceren dat niet alle gegevens met elkaar verbonden mogen worden, kunnen we niet anders dan vaststellen dat de bescherming van de privacy vooral betrekking heeft op gegevens met betrekking tot vermogen en inkomsten uit kapitaal. We gaan zelfs verder door vast te stellen dat deze privacybescherming gemakkelijk verdwijnt wanneer het gaat om het beoordelen of iemand recht heeft op CPAS-inkomsten. Deze statistische verwaarlozing is het resultaat van een politieke keuze die de discussie over ongelijkheden en hun omvang vertroebelt. Inderdaad, zonder een extra inspanning om de puzzelstukken samen te brengen, blijft er een reeks indicatoren over, nuttig maar incompleet.

Alle inkomens van de nationale rekeningen verdelen

Wat betreft inkomens, wordt de functionele verdeling van inkomens, ook wel de verdeling tussen kapitaal en arbeid genoemd, veelvuldig gebruikt en is deze beschikbaar over een relatief lange periode. In België, zoals in de rest van de wereld, is het aandeel van de lonen in het BBP sinds de jaren 1980 afgenomen. Dit betekent dat het aandeel van de geproduceerde rijkdommen (het BBP) steeds minder in arbeidsbeloningen wordt omgezet en steeds meer in beloningen die naar kapitaal gaan. De indicator is praktisch, omdat hij een idee geeft van de machtsverhouding tussen arbeid en kapitaal. Maar hij heeft ook nadelen. Hij laat niet zien “hoeveel mensen” het deel van het inkomen dat naar arbeid gaat verdelen, noch “hoeveel mensen” het deel van het kapitaal verdelen. Het zegt ook niets over de vorm en verdeling van de “salarisgedeelte” onder de arbeiders. Het vertelt ook niet wat kapitalisten doen met het blok “kapitaal”. Wordt het herinvesteerd? Uitbetaald aan aandeelhouders? Dit stelt sommigen in staat te beweren dat het voldoende is dat arbeiders aandeelhouder worden om van beide kanten van het kapitalisme te profiteren. Dit negeert het feit dat het moeilijk is om winst te maximaliseren om dividenden uit te keren zonder je werkgenoten te onderdrukken. Maar het werpt wel een belangrijk punt op: er is een betere manier om ongelijkheden te kwantificeren.

Hoe kunnen we dat beter doen? In plaats van uit te gaan van gedeeltelijke gegevens die alleen een bepaald type inkomen dekken, gaan we een dubbele zet uitvoeren (zie figuur 2):

(1) We vertrekken van de totale inkomens die jaar na jaar in de nationale rekeningen worden geregistreerd. (2) We gaan deze inkomens verdelen over elke Belg. Deze methode staat bekend als de "Distributional National Accounts" (DINA), of "Gedistribueerde Nationale Rekeningen".

De eerste zet heeft een dubbel voordeel ten opzichte van de eerder beschreven databases: er wordt geen euro inkomen vergeten dat in het land wordt verdeeld. We verdelen alle rijkdom die we jaar na jaar creëren en dit maakt het mogelijk om consistent te zijn in de tijd en landen met elkaar te vergelijken. Op basis van bestaande enquêtes of de hierboven vermelde gegevensbronnen, wordt bijvoorbeeld een aanzienlijk deel van de kapitaalinkomen niet in rekening gebracht. Met welke soorten inkomsten uit de nationale boekhouding wordt rekening gehouden? Dit hangt er uiteraard vanaf of je naar de situatie kijkt voordat de staat en de sociale zekerheid ingrijpen of erna. Zonder belastingen, en dus zonder herverdeling en overheidsdiensten, zijn er slechts drie soorten inkomen: inkomen uit loondienst, inkomen uit vermogen (rente, dividenden, huur, etc.) en gemengd inkomen van zelfstandigen. Alle mensen zonder werk, jongeren, ouderen en zieken hebben geen inkomen als ze niet werken of geen kapitaal hebben. Na interventie door de staat en sociale zekerheid hebben individuen een netto-inkomen uit werk en/of kapitaal, maar kunnen ze ook sociale uitkeringen ontvangen (werkloosheid, pensioenen, enz.), evenals toegang tot verschillende openbare diensten (zie figuur 2).

De tweede stap lijkt eenvoudig: om de inkomens te verdelen, heb je enkel een lijst nodig van de elf miljoen Belgen (of een representatieve steekproef) en voor elk van hen het bedrag van het inkomen dat hierboven jaar na jaar werd beschreven. Maar zoals aangegeven, bestaan er in België, meer dan ergens anders, een reeks methodologische obstakels om werk te verwezenlijken dat dicht in de buurt komt van het beschreven ideaal.

Er is echter een eerste oefening uitgevoerd in België [3] en we geven hier een beperkt en voorlopig beeld van de resultaten. Figuur 3 toont de evolutie van een indicator van inkomensongelijkheid (GINI-index [4]), voor en na belastingen, tussen 2003 en 2019.

Voorafgaand aan aftrek van belastingen en overheidsmaatregelen bleven de primaire inkomens ( dus arbeid en kapitaal samen) op een stabiel niveau van ongelijkheid van 2003 tot de crisis van 2009. Pas na de crisis steeg de ongelijkheid van inkomens. De GINI-index is gestegen van 0,52 in 2003 tot 0,57 in 2019. Dit is in tegenspraak met de visie van een over het algemeen stabiele ongelijkheid in België. Waarom bieden DINA’s zo’n tegengesteld beeld? De verklaring ligt in het meetellen van alle kapitaalinkomsten. In de verslagperiode waren er twee belangrijke factoren die deze inkomsten beïnvloedden: enerzijds de daling van de rentevoeten (en dus van de inkomsten uit traditionele besparingen) en anderzijds de stijging van dividenden en ingehouden bedrijfswinsten. Aangezien deze laatsten ongelijker verdeeld zijn dan de eersten, is het kapitaal in 2019 ongelijker verdeeld dan in 2003. Dit vergroot de primaire ongelijkheid in inkomen.

Dit is duidelijk te zien in de verdeling van het inkomen vóór belastingen: terwijl de rijksten 10% in 2003 32,7% van het totale inkomen ontvingen, zal dit in 2019 38,1% zijn. Dit gaat ten koste van de rest van de bevolking. Op dit punt is het ook relevant om op te merken dat, zonder de staat en zonder herverdeling, de armsten 50% van de bevolking slechts 10,7% van het totale inkomen zouden hebben in 2019, vergeleken met 33,3% na herverdeling. De centrale rol van een fiscaal en parafiscaal systeem bij het organiseren van monetaire herverdeling en herverdeling van diensten wordt daarom benadrukt. Zonder deze systemen zouden mensen die jong, oud, ziek, werkloos of hulpbehoevend zijn, uitsluitend moeten vertrouwen op zuiver interpersoonlijke (of familiale) solidariteit om hen te hulp te schieten.

Slagen ons herverdelingssysteem en onze openbare diensten erin om de stijging van de ongelijkheid vóór belastingen, die sinds 2009 aan de gang is, te verhelpen? De evolutie van de GINI-index van inkomens na belastingen en herverdeling geeft een interessant beeld weer. Tussen 2003 en 2013 is de ongelijkheid in België na aftrek van belastingen gedaald dankzij de maatregelen van de staat en het socialezekerheidsstelsel. Tussen 2013 en 2019 zal de staat de toename van de primaire ongelijkheid als gevolg van de stijging van dividenden en ingehouden bedrijfsinkomsten (en de daling van de rente op spaargeld) niet compenseren. In deze periode is de ongelijkheid na aftrek van belastingen dramatisch toegenomen. In deze periode is de ongelijkheid na aftrek van belastingen dramatisch toegenomen. Beleidsmaatregelen met betrekking tot sociale zekerheid (bv. de belastingverschuiving van de regering Michel) of openbare diensten (bv. de besparingen na de crisis in 2009) hebben de situatie van primaire ongelijkheden ongetwijfeld verergerd. Het aandeel van de rijkste 10% in het inkomen na belastingen is 25,1% in 2019, vergeleken met 22,9% in 2003. Het is ook belangrijk om de omvang van de herverdeling via openbare diensten en sociale zekerheid te benadrukken: de armste 50% ontvangt 33,3% van het totale inkomen na aftrek van belastingen, vergeleken met 10,7% vóór aftrek van belastingen.

De aanpak verduidelijken, het spectrum vergroten

De verdeling van het Nationaal Inkomen moet verder worden ontwikkeld en verfijnd, met een langere tijdshorizon en nauwkeuriger statistische bronnen voor de verdeling van de nationale rekeningen. Een ander belangrijk gebied voor verbetering is het introduceren van erfgoed in de afbeelding. Net als bij inkomen is het belangrijk om alle eigendommen te verdelen. Niet alleen die van huishoudens [5], maar ook die van bedrijven (die uiteindelijk in handen zijn van huishoudens die aandeelhouder zijn in deze bedrijven). Zodra deze fase is afgerond, is het ook belangrijk om een analyse te hebben die de ongelijkheden in rijkdom en inkomen over elkaar legt. Sommige van de rijkste mensen in termen van inkomen zijn ook rijk in termen van vermogen. Maar er zijn ook rijke mensen die weinig inkomen hebben ( bv. sommige gepensioneerden). Deze verduidelijking zou het mogelijk maken om een rustiger en objectiever debat te voeren over erfenissen en schenkingen, en meer in het algemeen om de Belgische fiscaliteit aan te passen aan de uitdaging van ongelijkheid.

Het debat over de maatregelen die moeten worden genomen om ongelijkheid te bestrijden, is logischerwijs gebaseerd op uiteenlopende veronderstellingen over de rol van de staat, de variërende mate van belang die wordt gehecht aan het bestrijden van ongelijkheid, of de verdediging van de ene sociale klasse ten opzichte van de andere. Het vaststellen van de omvang van ongelijkheden, begrijpen wie getroffen wordt door ongelijkheden in inkomen of rijkdom, of beide, zou de kwaliteit van het politieke debat verbeteren. De eerste oefening die hier is uitgevoerd heeft al het voordeel dat het de voorstanders van het verminderen van staatsinterventie ongeacht de kosten en de voorstanders van de ’kop in het zand’-benadering van kapitaalinkomen tegenhoudt.